——写在《关于推进基本养老服务体系建设的意见》发布之际
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了基本养老服务的事项，并为其实施路径提供顶层制度设计参考。
基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。从《意见》附件所公布的国家基本养老服务清单（以下简称“清单”）来看，其针对12类对象，涵盖16个服务项目，其中7个为照护服务，且占整体比重超四成，其余则包括物质帮助、关爱服务等。
《意见》指出，基本养老服务的对象、内容、标准等根据经济社会发展动态调整，“十四五”时期重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求。
“《意见》是实施积极应对人口老龄化国家战略，落实二十届中央财经委员会第一次会议关于人口高质量发展的重要精神，健全和完善我国养老服务体系的关键一步，是我国推动老有所养工作落实落细的重要举措。”中国宏观经济研究院社会发展研究所研究员李璐接受记者采访时表示。
基本养老服务面向绝大部分老年人
国家统计局数据显示，截至2022年底，我国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口14.9%，人口老龄化形势严峻。
日前，由中国老龄产业协会组织撰写的《中国居家养老产业发展白皮书（2021-2022）》在北京发布。《白皮书》显示，根据调研统计，截至2021年底，我国入住养老机构的老年人不足老年人口总量的1%。第四次中国城乡老年人口生活状况抽样调查数据显示，95.6%老年人的主要照料者为家人，2.8%老年人的主要照料者为保姆、小时工等家政人员，二者比例相加高达98.4%，这也意味着居家养老是中国绝大多数老年人的选择。《白皮书》指出，中国人口老龄化日趋严峻，居家养老压力日益增大，但居家养老服务总体品质不高、有效产品与服务供给不足，还不能满足居家养老服务的基本需求。
根据《意见》的附件清单，相关照护服务包括：为65周岁及以上老年人提供能力综合评估；符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等可给予一定补贴；分散或集中供养的特困老年人，由县级民政部门提供基本生活条件、疾病治疗照料等。
“《意见》的最大的亮点是坚持基本和普惠的原则。”李璐分析说，基本养老服务是兜底性、基础性、普惠性的服务，不仅仅是针对特困、低保等传统上兜底保障的老年人，还面向生活困难的、不能自理的等特殊困难老年人提供基础性保障服务，面向所有65岁以上老年人提供能力综合评估并依据结果提供各类养老服务。所以，基本养老服务是一整套制度设计和服务体系，不再是传统上面向少部分人的救助型服务，而是面向绝大部分老年人的全覆盖服务。
逐步实现从“人找服务”到“服务找人”
《意见》指出，建立精准服务主动响应机制。建立老年人状况统计调查和发布制度，开展老年人能力综合评估，制定完善全国统一的评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用。依托全国一体化政务服务平台，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制，细化与常住人口、服务半径挂钩的制度安排，逐步实现从“人找服务”到“服务找人”。推动在残疾老年人身份识别、待遇享受、服务递送、无障碍环境建设等方面实现资源整合，加强残疾老年人养老服务保障。
“基本养老服务明确了面向广大老年人的能力综合评估，这是基础性的制度设计。”李璐表示，综合评估是对老年人自身健康和能力状况、家庭经济状况等综合判断，能够为老年人选取符合自身需求的养老服务提供依据，也为政府精准锁定保障对象提供判断基础。比如，《意见》提出推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制等，是精准匹配、主动服务的重要制度和关键举措。所以，基于共享数据和综合评估的老年人基本情况将成为基本养老服务的供给依据，不论是老年人从市场和社会自己获取，还是政府将保障性服务匹配给特殊困难老年人，都将以此为依据。
《意见》指出，提高基本养老服务供给能力。设区的市级以上地方政府应当将养老服务设施（含光荣院）建设纳入相关规划，结合当地经济社会发展水平、老年人口状况和发展趋势、环境条件等因素，分级编制推动养老服务设施发展的整体方案，合理确定设施种类、数量、规模以及布局，形成结构科学、功能完备、布局合理的养老服务设施网络。各地新建城区、新建居住区要按标准和要求配套建设养老服务设施；老城区和已建成居住区要结合城镇老旧小区改造、居住区建设补短板行动等，通过补建等方式完善养老服务设施。政府投入资源或者出资建设的养老服务设施要优先用于基本养老服务等。到2025年确保每个县（市、区、旗）至少有1所以失能特困人员专业照护为主的县级特困人员供养服务机构。
另外，在提升基本养老服务便利化可及化水平方面，依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体。支持养老机构运营社区养老服务设施，可按规定统筹养老服务资源。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。依托街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体、社区养老服务设施以及村民委员会、社区居委会等基层力量提供家庭养老指导服务，帮助老年人家庭成员提高照护能力。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等相关职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴等。
物质帮助和照护、关爱服务兼备
“《意见》最大的亮点是提出了‘国家基本养老服务清单’。”李璐谈到，清单的提出，既落实了《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中关于基本养老服务清单制度的任务，又丰富了《国家基本公共服务标准（2021年版）》中的基本养老服务内涵。“清单弥补了此前‘有补贴少服务’的问题，包含了物质帮助、照护服务和关爱服务三种类型，相当于涵盖了物质和服务。”
从清单可以看到，除了为符合条件的参保老年人按时足额发放基本养老金、为符合条件的参保老年人发放基础养老金和个人账户养老金、为80周岁及以上老年人发放高龄津贴、为经认定生活不能自理的经济困难老年人提供护理补贴等提供物质帮助外，清单中16个服务项目，有7个为照护服务，且占整体比重超四成。
如为65周岁及以上老年人提供能力综合评估，做好老年人能力综合评估与健康状况评估的衔接；按照相关标准，分年度逐步为经济困难的老年人家庭提供无障碍改造服务；符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等相关职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴等。
另外，《意见》还强调面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供探访关爱服务。支持基层老年协会、志愿服务组织等参与探访关爱服务。（中国发展改革报社 记者程晖）